한중 해양경계획정 회담의 공식화와 대응 과제

양희철(한국해양과학기술원 해양정책연구소 소장)

1. 서언

  1982년 채택된 유엔해양법협약(UNCLOS, 1994년 발효)은 모든 연안국에게 200해리의 배타적경제수역(대륙붕은 최대 350해리 혹은 2500m 수심에서 100해리까지)을 설정할 수 있는 근거를 부여하였다. 협약에 근거하여, 과거 좁은 영해(12해리)의 해양관할권을 행사하던 국가들은 200해리까지 해양관할권을 확대시키기 위한 국내법을 제정하였고, 우리나라를 비롯하여 중국과 일본, 러시아 등이 모두 관련 협약에 따라 광역관할권을 주장하고 있다.
  그러나 200해리의 배타적경제수역을 향유할 수 있도록 한 UNCLOS의 규정은 좁은 해역을 마주하고 있는 연안국들에게는 새로운 갈등의 근원으로 작용하기도 한다. 한반도를 둘러싼 동북아 해역이 대표적이다. 우리나라는 중국, 일본 등의 국가와 400해리 미만의 좁은 해역을 마주하고 있어서 각국이 200해리 관할권을 주장할 경우 필연적인 관할권 주장 중첩현상이 발생하게 된다. 이미 한중일 삼국은 200해리 배타적경제수역을 선언하고 있으며, 모든 해역에서 관할권 주장 중첩수역의 발생으로 인해 각국의 관할권 행사는 상당한 제한을 받고 있다. 일국의 적극적인 관할권 행사는 국가간 충돌 현상으로 이어질 가능성도 배제할 수 없다.
  현재 우리나라는 1974년 일본과 체결(1978년 발효)한 북부대륙붕(대한해협을 중심으로 남북 쪽으로 설정된) 경계협정이 유일하다. 해양경계의 부재는 해양자원의 안정적 관리를 저해할 뿐 아니라, 타국에 의한 자원 및 관할권 훼손에 적극적인 법집행을 방해하는 요인으로 작용한다. 이는 해양경계획정은 UNCLOS가 우리나라에게 부여한 과제이자, 우리의 해양자원과 해양공간을 능동적이고 적극적으로 이용하기 위한 전제라는 것을 의미한다. 특히 독도문제가 첨예한 갈등요소인 일본과 달리 중국과의 해양경계획정은 지역해질서의 안정화와 자원보전 등을 위해 선행되어야 할 중요한 과제로 대두된다.

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2. 우리나라 해양경계획정 추진 경과와 현황

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  우리나라는 국가 해양관할권의 안정적 관리를 위해 1996년부터 일본, 중국과 정적인 해양경계획정 협상을 진행하고 있다. 다만, 일본과는 독도문제로 정기적 협상의 틀은 사실상 정지 된 상태에 있다. 한중 경계획정 회담 역시 매년 정기적 협상을 진행하여 왔으나 양국간 입장을 확인하는데 제한적이었다. 그러나 한중간 해양경계획정은 2014년 양국 정상회담을 계기로 중요한 전환기를 맞이하게 되었다.
  한중 양국은 2014년 정상간 회담을 통해 “양국 간 해양경계를 획정하는 것이 양국관계의 장기적이고 안정적인 발전과 해양협력을 추진해 나가는 데 있어 매우 중요하다는 점을 확인한 바 있다. 양국은 2015년에 해양경계획정 협상을 가동”하기로 합의하고, 2015년 12월 제1차 한중 해양경계획정 회담을 서울에서 개최하였다. 제1차 회담은 특히 그동안 국장급 채널로 진행되어 온 것에서 차관급으로 격상된다는 것 외에 실무급이 아닌 국가 간 공식 회담으로 전환되었다는 데서 중요하다. 언제든지 한중간 해양경계선이 획정될 수 있는 환경이 조성된 것이다. 첫 번째 차관급 해양경계획정 회담에 이어, 2016년 2차례의 국장급 회담, 2017년 1차례의 국장급 회담이 개최되는 등 실무급 협상 채널 또한 가동되고 있다는 점 또한 고무적이다.
  물론 양국의 해양경계획정이 단시일 내에 종료될 수 있는 성격의 회담은 아니다. 해양경계는 ‘바다의 국경선’이라는 점에서 국가의 총합적 이익이 고려되어야 하며, 차관급 및 국장급, 그리고 세부사항 등에 대한 실무 전문가 그룹 간의 지속적 협의가 이루어져야 된다는 점에서 수년이 소요될 수 있는 작업이다. 인간의 활동영역과 과학기술의 급속한 발전 속도를 고려하면 해양경계획정을 위한 국가의 집중적 역량 강화 방안이 수립될 필요가 있음은 당연하다.
             
3. 한중 해양경계획정 주장과 핵심요소

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  한중간 해양경계획정 문제는 황해와 동중국해 북부수역을 대상으로 한다. 그 범위에 있어서 황해 북부의 일부는 북한, 동중국해의 일부는 일본과의 해양경계획정 문제가 동시에 해결되어야 한다.
  그러나 한중간 해양경계획정에서는 도서영유권 분쟁, 양국의 협상을 민감하게 하는 특별한 사정이 없다는 점에서 한일, 중일간 경계획정보다는 쉽게 접근 가능한 사안으로 해석될 수 있다. 다만, 이는 경계선 획정이 가지는 종국성(終局性)을 고려한다면, 최종합의 까지는 여전히 다양한 이해와 총합적 가치의 협의가 수반되어야 한다는 점에서는 복잡한 여정을 예상할 수 있다.
  한중 양국의 해양경계획정 추진에서는 (1) 해양경계획정을 위한 기본적 접근원칙은 무엇인가? (2) 대상수역은 어떻게 설정하여야 하는가? (3) 한중 해양경계획정에서 고려되어야 하는 중요한 관련 상황은 무엇인가? 등을 중심으로 전개될 것으로 판단된다. 이 외에 기타 지리적 요소와 도서의 법적 효과, 자원부존 가능성에 따른 공동개발 가능성 등에 대한 판단 역시 중요한 요소로 등장할 수 있다.
  해양경계획정 접근 원칙과 관련하여 중국은 ‘형평의 원칙’을 주장하고 있으며, 한국은 ‘중간선 방식’을 적용해도 충분히 협약이 규정하는 ‘형평한 결과’를 도출할 수 있다는 입장이다. 그러나 중국이 주장하는 형평의 원칙은 해양경계획정의 대원칙이기는 하지만, 실무 적용과정에서는 그 모호성으로 인해 지도적 역할을 수행할 수 없다는 한계가 있다.
  대상수역과 관련하여, 한국과 중국은 황해와 동중국해에서 단일 대륙붕으로 연계되어 있으며, 상호 해안을 대향하고 있다. 황해는 한중 양자 간 문제이면서 북위 37도 이북으로는 북한의 존재를 고려하여야 하며, 동중국해 북부수역은 일본의 권리를 침해하지 않는 범위 내에서 설정되어야 하는 문제가 존재한다. 즉, 한중일 삼국 간 trijunction이 형성될 수 있는 지역이다.
  한국은 중국과의 해양경계획정을 추진하는데 특별히 고려되어야 할 요소가 존재하지 않는다는 점을 들어 ‘중간선’ 방식으로 경계가 획정되어야 한다는 입장이다. 반면, 중국은 한중간 해양경계가 양국의 해안선 길이, 육지면적, 전통적 어업 등의 요소를 고려하여 형평의 원칙에 따라서 결정하여야 한다고 주장하고 있다.

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4. 중국과 베트남과의 통킹만 사례와 시사점

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  중국은 이미 베트남과 통킹만에서 EEZ와 대륙붕선을 단일화한 경계획정을 체결(2000년), 발효(2004년 6월)한 바 있다. 그러나 해당 수역은 엄격하게 말하면, 모든 통킹만 수역이 아닌 우선 체결 가능한 해역으로 한정하여 접근하였다.
  양국의 통킹만 해양경계획정 회담은 1991년 국교정상화, 1993년 기본원칙합의서 채택으로 본격화되었다. 중국은 “형평의 원칙”과 “모든 사회경제적 요소의 관련요소 고려”를 주장하였고, 베트남은 1970년대 협상 시 “1887년 조약상의 108° 03′ 13″의 선을 해양경계로 주장하였다. 베트남은 1993년 이후에는 등거리선 방식의 경계선을 주장하였으나 중국측 반대로 무산되었고, 결국 양국은 “면적분할과 섬에 대한 고려”를 기본 원칙으로 설정하여 경계를 추진하였다. 양국이 사전에 경계획정 전에 체결한 기본원칙 합의서는 양국이 “통킹만에 대하여 형평의 원칙과 중요성을 기준으로 공정한 해결방법을 진행”하도록 하였다.
  해역분할과 관련하여, 양국은 최종적으로 (베)53 : 47(중)의 비율로 합의 후, 해양경계획정을 구체화 하였다. 양국의 중간선 인근에 있던 백룡미도(Bach Long Vi)에 대하여는 25%의 효과를 주어 12해리 영해와 3해리 EEZ를 부여, Con co 섬에 대하여는 50%의 효과를 인정하는 것으로 결정하였다. 양국의 통킹만 해안선 길이에 대하여 베트남은 베트남과 중국이 각각 1.1(763km) : 1(695km)라고 주장, 중국은 양국의 해안선 길이는 거의 유사하다는 입장에 따라 균등 분할을 요구하였다. 결국, 해안선 길이는 최종 분할 면적에 영향을 주지 않은 것으로 판단되나, 사실 그 해역 분할 결과는 양국의 해안선 길이 차이와 유사하게 형성되어 있다.
  양국 협상에서 가장 민감한 사항으로는 어업문제였다. 양국의 통킹만 경계획정은 해양경계획정문제와 어업문제가 일괄타결, 동시발효되는 형태를 취하였으며, 2000년 체결된 이 협정이 4년 후인 2004년 발효된 것 역시 중국의 어민에 대한 산업구조조정 등의 작업이 필요했기 때문으로 판단된다. 즉, 통킹만 경계획정에서 중국은 처음부터 이 지역에 의존하는 어민들의 어족자원 접근권을 고려하기를 주장하였고, 이후에도 관련 산업 조정 지원을 통해 국내적 불만요소를 최소화 하였다.
  최종적으로 양국은 영해, EEZ, 대륙붕을 하나의 선으로 합의하였고, 경계획정협정과 함께 어업협정이 함께 체결되었다. 어업협정을 통해 설정된 잠정조치수역은 이미 양국의 EEZ로 편입(2008)되었고, 공동어업수역이 15년 동안 운영(만료후 재협상 가능)되는 것으로 합의되었으나 베트남 수역에서의 중국 어선 불법어업 문제는 여전히 근절되지 않고 있다.

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5. 한중해양경계획정 접근

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  대상수역과 관련하여, 통킹만 사례와 마찬가지로 황해에서 중국과의 경계획정 역시 협상 가능한 해역을 중심으로 우선 추진될 가능성이 있다. 그러나 협상 가능한 해역부터 접근한다는 원칙적 방법론에는 찬성할 수 있으나, 개별적 접근방법이 야기할 수 있는 위험성도 함께 고려하여야 한다. 중국은 북한과 일본의 입장을 함께 고려하여야 한다고 하나, 한국입장에서는 제3자의 고려 가능성의 범위가 지나치게 확대되어 설정될 필요는 없다고 보여진다. 특히 한중일 삼국간 trijunction의 경우 한중일 삼국이 함께 동시에 경계선을 획정하기에는 한계가 있다.
  해안선 길이와 관련하여, 한국 입장에서 황해에서는 양국간 해안선 길이가 해역에 대한 고려요소로 작용할 만큼 큰 차이를 보이고 있지 않다는 입장이다. 국제판례에서도 해안선 길이는 “형평한 결과를 검증하는 단계에서 관련상황으로 고려”할 수 있다는 입장이며, 그 차이가 현저할 경우에만 잠정적 중간선을 이동시킬 수 있다고 보았다. 즉, 비례성 원칙이 어떤 수학적 방법으로 해역을 나누는데 적용하는 것이 아니므로 비례성 검토의 판단은 관련상황들을 고려하여 형평한 결과를 판단하는 기준으로 적용할 수 있다고 판시한 것이다. 중국이 주장하는 해안선 길이는 한중이 각각 1 : 0.8이다.
  영해기점과 관련하여, 중국이 선포한 일부 영해기점은 UNCLOS가 설정하고 있는 기점 기준에서 상당히 일탈되어 있다는 점에서 인정할 수 없다고 본다. 특히 중국의 일부 기점은 해안선의 일반적 방향으로부터 상당히 일탈하여 있고, 그 지형물이 수중암초 혹은 저조고지로 판단된다는 점에서 영해 설정을 위한 기점, 해양경계획정에서의 효력이 부인되어야 한다. 간조노출지가 영해기점으로 활용될 가능성에 대하여는 UNCLOS와 국제판례가 제한적으로 해석하고 있다. 간조노출지의 직선기선 설정 역시 협약 제7조 3항과 제4항에 따른 해안선의 일반적 방향, 영해의 폭 이내 라는 거리 조건에 상당한 제한을 받는다는 점에서 중국의 기점 설정은 협약에 위반된다.
  황해의 대륙붕형성 기원에 관한 siltline과 관련하여, 중국의 일부 학자는 중국에서 기원한 퇴적물이 황해 대륙붕을 형성하였다고 한다. 이에 따라, 중국의 대륙붕은 그 외측한계까지 반영되어야 한다는 입장이며, 미국의 Valencia 교수 역시 유사한 입장을 취한 바 있다. 그러나 siltline에 대한 중국의 주장은 ‘대륙붕 권원’과 외측한계 설정 ‘방법’에 대한 오역에서 비롯되며, siltline에 대한 중국의 주장은 기존 대륙붕 주장 입장과 논리적 모순을 형성하고 있다는 점에서 성립될 수 없다. 한국은 황해와 동중국해에서 한중 양국은 상호 공유하고 있는 대륙붕을 가진 국가로 본다. 즉, EEZ와 대륙붕이 단일선을 통해서 형성될 수 있고, 지질 및 지형적 특징은 그만큼 고려될 사항은 없다는 입장이다.
  어업문제와 관련하여, 중국은 해역의 어업자원 분포와 전통적 어업권에 대한 종합적 고려가 경계획정 단계에서 반영되어야 한다는 입장이다. 한국은 어업 등의 경제적 고려요소는 판례에서 지속적으로 고려되지 않았으며, 경계획정과 어업협정은 본질적 법 성질을 달리하기 때문에 경계획정과 함께 어업협정 체계는 존립할 수 없다는 입장이다. 국제판례에서는 어업에 관한 요소는 관련 국가의 국민경제 혹은 생활에 “재앙적 수준(catastrophic repercussions)”의 영향을 줄 경우에만 관련 사정으로 고려될 수 있다는 태도이다. 

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6. 향후 전개방향

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  (자원) 한중간 동중국해 경계획정에서는 양국의 경쟁적 자원개발과 대륙붕 지질구조의 연장 가능성으로 인해 일방의 자원개발이 타방 자원까지를 흡수하는 이른바 “빨대이론”의 문제가 주요 이슈로 등장할 수 있다. 동중국해는 큰 범위에서 동일한 분지대를 형성하고 있으며, 지질적 배사구조에 따라서는 각국의 일방적 자원개발이 동일한 배사구조를 갖는 자원까지 흡수하는 형태로 진행될 수 있기 때문이다. 현재, 중국이 동중국해 일부 구역에서 상업개발하고 있는 PingHu, TianWaiTian 역시 지역적으로는 동일한 분지 상에 위치하고 있으며, 해양경계선이 획선될 수 있는 지역에서는 이러한 ‘자원부존과 지질적 배사구조’의 연계성이 얼마나 “경제성 있는 해역”을 확보하는가의 문제로 연계될 수 있다.
  (접근) 협약의 모호성과 달리, 국제판례는 실무적 해양경계획정을 위한 일련의 추세를 형성하고 있다. 현재까지 해양경계획정에 관한 국제판례는 총 20건으로 ICJ가 총 11건의 안건을 심사하였고, 국제중재재판소가 8건, ITLOS가 1건을 심사하였다. 각 사례별 고려 요소는 다양하게 나타나지만, 이중 약 15건의 사례가 중간선 방식을 통해 해결하였다. 물론 해양경계획정에 관한 국제판례의 접근과 해석을 해양경계획정을 위한 ‘원칙’으로 해석하거나, 재판부가 특정 방법을 ‘선호’하는 것으로 오역되어서는 안된다. 해양경계획정 결과 도출의 안정성을 위한 절차적 합의도 비교적 명료하게 나타나고 있다. 실제적 해양경계획정 적용 단계와 관련하여 ITLOS는 2012년 Bengal Bay case(〈Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal(Bangladesh/Myanmar))에서 해양경계획정을 위해 중간선/등거리선 설정 - 특별한 사정/관련사정 고려 - 비례성 검증’이라는 3단계 접근 방식을 법적 안정성을 확보하고 주관성을 감소시키기 위한 방법론으로 재차 확인하고 있다. 이는 해양경계 획정 과정에서의 주관성과 불안정성을 감소하는데 효과적일 수 있다고 판단된다.
  (관계) 한중 양국은 해양에서 경성적 이슈와 연성적 이슈가 혼재되어 있는 지역해를 끼고 있으나, 갈등 보다는 다양한 해양협력 이슈를 내재하고 있는 국가로서의 특징을 가지고 있다. 지역해에서의 경쟁구도 강화와 불법어업, 환경문제 등의 불필요한 갈등 구조를 최소화 하고, 양국의 전략적 연대를 제고하기 위해서는 조기에 해양경계획정을 추진할 필요가 있다.

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<그림> 1974년 한일간 체결된 한일 북부대륙붕 경계

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