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제40호(8-9월) | 空戰에 적용될 하버드 국제법 매뉴얼에 관한 연구(1)

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Written by 이민효(예. 해군대령, 해군사관학교 강사) 작성일19-09-06 15:09 조회823회 댓글0건

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​空戰에 적용될 하버드 국제법 매뉴얼에 관한 연구

이민효(예. 해군대령, 해군사관학교 강사)

​Ⅰ. 서론

  무력분쟁에 대한 국제법적 인식에 있어서 국제사회는 역사적으로 많은 변천을 겪어 왔다. 전통국제법 체계하에서 무력분쟁이란 평시와는 상이한 이상 상태에 적용되는 법인 전시국제법이 타당한 상태 또는 기간이라고 정의되기도 했지만, 무력분쟁에 호소하는 국가행위에 대한 규제란 전무하고 전쟁은 전적인 자유방임아래 방치된 채, 이를테면 국제적 결투인 것으로 허용되어 왔다. 결국 이것은 개개의 국가가 자기의 정당성을 주장하며 초월적인 입장에서 판정하는 자가 존재하지 않는 국제사회의 현실에서는 사실상 모든 전쟁의 합법성을 인정하는 결과가 될 수밖에 없었다. 이러한 상황을 바로잡아 전쟁을 규제하기 위해서는 국가가 분쟁해결수단으로 전쟁에 호소하는 것을 제한하는 것이 무엇보다도 필요하게 되었다.​1)

​그러나 무력분쟁에 관한 법규들은 본질적으로 강대국과 약소국간의 이익의 긴장과 충돌에서 나온 것이었다. 강대국들은 그들이 우세한 전투의 수단과 방법을 법적 규제대상에서 제외시키고자 했을 뿐만 아니라 그들이 동의했던 소수의 규칙들을 약화시키고 합법적 전투원을 엄격하게 제한하고자 했다. 약소국, 주로 일부 유럽국과 남미제국은 일관되게 강대국의 군사적 우위를 억제시키고 적의 침입으로부터 국민과 영토를 보호하기 위한 규칙들을 규정하려고 노력했다. 이러한 양 입장의 타협으로 무력분쟁 법규는 발전되고 성문화되었지만 강대국의 입장이 많이 반영될 수밖에 없었다.​2)

 이러한 경향은 공전법규​​3)​에서 가장 심하였다. 그 결과 국제사회에는 아직도 확립된 공전법규가 없다. 무력분쟁에서 항공력이 점차 중요한 역할을 수행하고 있고,​4)​ 전투수단이 고도로 정밀하게 발달된 오늘날에도 실제 무력분쟁에서 오폭으로 인한 민간인 희생자가 발생하고 있어 공중작전에 대한 최소한의 국제규범이라도 확립되어야 하지만 아직 강제력을 갖는 규범이 채택되지 못했다.


  물론 무력분쟁법의 기본원칙은 국제관습법적 지위를 갖는다고 볼 수 있어 이를 공전에도 적용할 수 있고, 기존의 육전법규나 해전법규를 공전에 준용하는 것도 가능하기 때문에 별도의 국제법규가 필요한가에 대한 의문을 가질 수도 있지만, 해전 및 육전과는 다른 공전(Air Warfare)의 특수성이 있을 수밖에 없고 따라서 이를 고려한 별도의 국제규범이 그 어느 때보다 필요한 실정이라 할 수 있다.   


  이는 공군이 수행하는 작전 및 공전에도 필수적이지만, 해군이나 육군의 함정⋅지상부대 및 항공부대에 의한 공중작전 및 전투행위도 동일한 법적 규제를 준수해야 하는 바, 공전법규에 대한 연구 및 교육은 모든 군에 요구되고 있다. 또한 해군 함정이나 육상 부대각 적전투기에 의한 군사공격에 적절하게 대응하기 위해서도 기본적인 공전법규는 숙지하고 있어야 한다. 그래야만 전투행위의 합법성을 보장하고 국제사회의 여론을 호의적으로 이끌 수 있을 것이다.


  이에 본 연구는 공전법규의 성문화를 위한 국제사회의 그간의 과정을 짚어 봄으로서 비록 조약화되지는 않았지만 관습법적 지위를 인정받고 있는 공전법규의 기본적인 규범에 대한 이해를 돕고, 가장 최근에 채택된 ‘공전 및 미사일전에 적용될 국제법에 관한 HPCR 매뉴얼’(HPCR Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare, 이하 하버드 매뉴얼)을 소개함으로서 그 내용을 널리 전파하고 빠른 시일 내에 성문화해야 할 필요성을 강조하고자 한다.


Ⅱ. 공전법규의 발달과정 : 공전법규의 성문화를 위한 국제사회의 노력

 

 1. 헤이그 국제평화회의


  가. 제1차 헤이그 국제평화회의(1899)
  열기구를 포함한 비행체가 전쟁에 이용되면서 비행체의 전시 이용에 관한 규제의 논의는 오래전부터 산발적으로 진행되어 왔다. 역사상 처음으로 비행체의 전쟁 이용에 관한 논의의 결과는 1899년 제1차 헤이그 평화회의에서 도출되었다.​5)

 제1차 평화회의는 군비축소를 목적으로 러시아 황제 니콜라스 2세의 주동으로 소집되었는데, 전쟁수행에 관한 수단과 방법의 발달에 대한 우려가 회의 개최를 촉진한 여러 이유 중의 하나였다. 또한 동 회의는 무력분쟁법의 성문화 필요성이 인식되기 시작한 당시의 분위기를 반영한 것이기도 했다. 18세기 들어 무력분쟁에서의 잔혹성은 당시의 정치사회적 환경변화의 영향으로 완화되기에 이르렀고, 이는 각국의 관행에 영향을 미쳐 무력분쟁법의 발달을 촉진하였다. 특히 이러한 관행들은 19세기 후반부터 성문화되기 시작했는데, 헤이그 국제평화회의가 그 시초이다.​6)

  1899년 5월 18일부터 7월 29일 까지 헤이그에 모인 26개국 대표들은 본래 의도했든 군비축소에 대한 일반적인 합의에는 이르지 못했지만, 총 4개의 협약과 3개의 선언을 채택하였다. 4개의 협약은 국제분쟁의 평화적 해결에 관한 협약(제1협약), 육전의 법규 및 관례에 관한 협약(제2협약), 1864년 제네바조약 제원칙의 해전에의 적용에 관한 협약(제3협약) 및 열기구로부터의 발사체 및 폭발물 투하 금지에 관한 협약(제4협약)이고, 3개 선언은 열기구로부터의 투사물 및 폭발물의 투하에 관한 선언(제1선언), 질식성 또는 유독성 가스의 살폽만을 목적으로 하는 발사체에 관한 선언(제2선언) 및 팽창탄환의 사용에 관한 선언(제3선언)이다. 이들 중에서 공전과 관련된 것으로는 제4협약과 제1선언이다.


  제4협약과 제1선언은 주로 열기구(balloon)로부터의 발사체 또는 폭발물의 사용을 금지하는 것을 주된 내용으로 삼고 있다. 그러나 당시에는 현대 국제인도법의 기본원칙으로 인정되고 있는 구별원칙에 관한 상세한 내용이 명확하지 않은 상태였고, 확정된 규범으로 완전히 자리 잡고 있지 못하던 시기였기 때문에 이 협약과 선언이 담고 있는 내용들은 매우 제한적이었으며, 회원국들의 유보를 허용하고 있었다는 한계를 가지고 있다. 나아가 제4협약과 제1선언은 1900년 9월 4일부터 1905년 9월 4일까지 단지 5년 동안만 한시적으로 적용되는 이른바 임시적 수단에 불과하다는 한계를 가지고 있었다.​​7)

​  나. 제2차 헤이그 국제평화회의(1907) 
  1899년 제1차 국제평화회는 최종결의에서 협약의 효력이 미치지 아니하는 문제들을 다룰 회의를 계속해서 개최하기로 합의했었다. 그리하여 2차회의는 1904년 루즈벨트 미국 대통령이 주도적으로 소집하였다. 러시아는 1904년부터 1905년까지 일본과 전쟁 중이었기 때문에 주도적인 역할을 하지 못하였으며, 러일 전쟁이 종식된 1906년에 러시아 황제 니콜라스 2세는 전후 군비제한에 대한 안건을 다룬 2차 국제평화회의에 초정되었다. 1907년 6월 15일부터 10월 16일까지 44개국 대표들이 참가한 회의에서는 13개의 협약을 채택하였다.​8)

 ​ 특히 동 회의에서는 1차 회의에서 채택된 협약과 선언들의 효력이 만료하였다는 점에 착안하여 ‘열기구로부터 발사체 및 폭발물 이용금지에 관한 선언’을 채택하였다. 그러나 당시 주요 열강들 가운데에서는 영국, 미국, 오스트리아-헝가리만이 서명하였고, 이들 가운데 오스트리아-헝가리는 비준하지 않았다.​9)

​ 그리고 1909년에 발효된 동 선언은 비록 ‘일체의 항공무기’를 대상으로 하고 있으나 일차적으로는 기구에 대한 것이기 때문에 오늘날 발달된 항공무기에는 적합지 아니하고, 제1차 세계대전에서는 이 선언에 따라 금지된 공중전과 폭격이 본격적으로 감행되었으므로 현재까지 구속력을 갖고 있긴 하지만 사실상 그 효력을 상실하였다고 보아야 할 것이며, 따라서 현재 별 중요한 의미를 띠지 못한다.​10)

 ​  그 이유로는 첫째, 많은 주요국(프랑스, 독일, 이탈리아, 일본 및 러시아)들은 서명 또는 조인하지 않았고, 미국은 타국들이 약정을 준수하지 않는다고 하여 탈퇴하였다. 둘째, 각국의 관례는 1907년 선언의 의미를 삭감시켰는데, 터키와 이탈리아 전쟁(1911∼1912) 동안 이탈리아는 적군을 정찰하고 폭격하기 위해 기구를 사용했으며, 제1차 세계대전에서는 항공기의 사용이 전례없이 늘어나고 일본은 기구에 소형 폭탄을 실어 미국으로 날려 보내기도 하였다. 셋째, 비록 선언에 항공기를 포함하는 것으로 해석될 수 있는 ‘동일한 성질의 다른 수단’이란 언급이 있긴 하지만 기구에 대한 특별한 언급은 이제 시대에 뒤떨어진 것이 되었다.​11)

 ​   2. 공전규칙안(1923)


  가. 채택과정
  제1차 세계대전에서 항공전력은 주요한 전력으로 각광받지는 못했으나 이전에 비해 비약적인 항공기술의 발전으로 전쟁에서 상당부분 작전을 수행하였고 이에 대전이 끝난 1922년 공전에 대한 광범위한 규제의 시도가 행해졌다.​12)​  즉, 제1차 세계대전 때 처음으로 대규모의 공전이 전개된 이후 공전법규의 정비 필요성이 강력하게 요구되기에 이른 것이었다.
  이러한 영향으로 1922년 워싱턴 군비제한회의에서 ‘전시법규의 개정을 심의하는 법률가위원회에 관한 결의’가 채택되었으며, 이 결의에 의거하여 1922년 12월부터 헤이그에서 미국, 영국, 프랑스, 일본, 이탈리아 및 네덜란드 6개 위원국에 의하여 위원회(미국의 John Bassett Moore가 위원장)가 개최되었고, 그 결과 1923년 2월에 공전규칙案(Code of Rules of Aerial Warfare)이 작성되었다.​​13)

​   공전과 관련한 별도의 규범을 마련해야 한다는 주장은 국제법학회(Institute of International Law)에 의해 1911년 4월 22일 결의로부터 시작되었다. 이 결의에서는 공전은 육전 및 해전의 경우보다 공격대상에 덜 해로워야 한다는 공전에서만 적용되는 배타적 원칙을 천명하고 있었다. 이후 1920년 국제적십자위원회(ICRC)가 별도의 독립적인 공전규범이 필요하다는 의사를 천명하였고, 1922년 워싱턴회의에서 위 법률가위원회에 의뢰한 결과물이 공전규칙안이다.​14)

​   나. 주요 내용
  모든 항공기에 적용되고, 항공기fmf 공항공기(군용 및 비군용)와 사항공기로 구분하고 있는 동 규칙안의 핵심을 요약하면, 모든 국가의 영역 외에서 모든 항공기는 공중통과 · 착륙의 자유를 가지며, 교전권은 군용기에 한해 인정되고, 공중폭격은 금지되지 아니하나 군사목표주의를 준수하여야 하며, 적국공항공기는 원칙으로 포획심검절차없이 몰수할 수 있으며, 사항공기는 교전국군용기에 의한 임검 · 수색 · 나포에 복종하여야 하지만 그 항공기 및 그에 적재된 화물은 포획심검절차를 거쳐야 한다 등이다. 주요 내용는 다음과 같다.


  첫째, 공전구역은 일반적으로 육전 및 해전의 구역과 같다. 모든 항공기는 중립국의 것이든 교전국의 것이든 불문하고 공해에서는 공중의 통과 및 착륙에 관한 완전한 자유를 갖는다(공전규칙안 제11조). 평시 다수의 국가가 외국항공기의 자국 영공비행을 허용하는 조약상의 의무를 지는 것이 보통이나, 전시에는 중립국, 교전국을 막론하고 일체의 국가는 자국 영역내의 항공기의 출입, 이동 및 체류를 금지할 수 있다(동 제12조).


  둘째, 공전에 있어서는 군용항공기가 전투단위가 되며, 따라서 교전자가 된다(동 제13조). 군용항공기는 국가로부터 정식으로 임명되거나 또는 군무에 편입된 자의 지휘가 있어야 하며, 그 승무원은 군인이어야 한다(동 제14조). 군용항공기는 그 국적 및 군사적 성질을 표시하는 외부표식​15)​을 제시해야 한다(동 제3조). 군용항공기의 승무원은 항공기에서 분리되는 경우에 원거리에서 인식할 수 있는 고착된 특수휘장을 부착하여야 한다(동 제15조). 허위의 외부표식을 사용할 수 없으며(동 제19조), 허위표식의 사용은 배신행위로서 전쟁범죄를 구성한다. 비군용항공기는 적대행위에 종사하지 못하지만(동 제16조), 공항공기나 사항공기를 불문하고 군용항공기로 변경될 수 있으며, 이 경우 당연히 교전자격을 갖는다. 이러한 변경은 자국의 관할 내에서만 가능하고 공해상에서는 할 수 없다.


  셋째, 군용항공기는 교전자인 동시에 지상, 해상 및 공중으로부터 공격대상이 된다. 그러나 군용항공기라도 전투능력을 상실한 항공기, 상병자나 포로를 수송하는 항공기, 항복의 신호를 해오는 항공기 등은 공격할 수 없다. 그리고 항공기가 행동의 자유를 상실하고 항공기에 있던 자가 피난하기 위하여 낙하산으로 하강중일 때는 공격할 수 없다(동 제20조). 이러한 자는 저항력을 사실한 자이므로 하강중에 이에 대하여 공격하는 것은 불필요하기 때문이다. 그러나 그 항공기의 위치가 하강자의 소속국 또는 그 점령지의 상공인 경우에 그는 하강후에 안전하게 자기 소속군에 복귀할 수 있으므로 이때에는 하강중이라도 공격할 수 있다고 보아야 할 것이다.​16)

 비군용항공기는 직접 공격의 대상이 되지는 않으나, 자국 관할 내를 비행하는 경우 적군용항공기가 접근하여 올 때 가장 가까운 적당한 장소에 착륙하지 않는 한 공격을 받는다(동 제33조). 그리고 또 적의 관할 내, 적 관할의 직근지역으로서 자국 관할 외 또는 육상이나 해상에 있어서의 적의 군사행동의 직근구역을 비행하는 경우에는 공격을 받는다(동 제34조).


  넷째, 교전자에게 군사적 이익을 줄 수 있는 군사목표만을 공격할 수 있다(동 제24조). 따라서 종교, 기예, 학술, 자선의 목적에 사용되는 건물, 역사상의 기념건조물, 병원선, 병원 및 상병자의 수용소 등은 군사상의 목적에 사용되지 않는 한 공격의 대상이 되지 않는다.


  다섯째, 육전에서 금지된 무기는 공전에서도 금지되는 것이 원칙이다. 그러나 항공기에 의한 또는 항공기에 대한 예광탄(tracer bullets), 소이탄(incendiary bullets)이나 폭발성이 있는 투사물을 사용하는 것은 금지되지 않는다(동 제18조). 이는 소이탄과 400g 이하 작열탄의 사용을 금지하고 있는 1868년 상트페테르부르크선언이 공전에는 적용되지 않는다는 것을 명시한 것이다. 핵무기는 명문으로 금지되고 있지는 않지만 불필요한 고통을 주고 비전투원에 대한 무차별살상 효과를 갖기 때문에 국제법상 그 사용이 금지된다고 보아야 할 것이다. 

  다. 법적 의의
  공전규칙안은 비준되지 않아 조약으로서 성립을 보지 못하였으며, 또한 1919년의 국제항공규약을 보충코자 한 것에 불과하다. 그러나 공전에 관한 혼합적 규칙으로서 그 권위는 각국에 의하여 인정되고 있으며, 이것을 각국 해당부대의 행동규범으로 채택한 국가도 있다.​17)

​   또한 동 규칙안은 항공작전에 관한 주요 문제들을 담고 있으며, 당시 공전을 규율하던 관습법을 선언한 것이었다. 오늘날 동 규칙안은 1949년 제네바협약 및 기타 무력분쟁 관련 조약들과 함께 국제관습법으로 인정되고 있다.


  따라서 동 규칙안은 비록 공식조약으로 성립하지는 못하였으나 공전에 관한 종합적 규칙으로서 그 권위는 각국에 의하여 인정되고 있어 항공기의 행동을 규율하는 지침으로서의 기능은 충분히 하고 있다.

  3. 기타


  헤이그 공전규칙안이 공식화된 지 얼마 후 공전의 방향을 밝힌 하나의 중요한 협약이 1925년 가스 및 세균전에 관한 제네바의정서이다. 제네바 군축회의(1932∼1934)에서도 공전에 관한 문제가 토의되었다. 그러나 이 회의의 일반위원회가 공중폭격에 관한 결의안을 채택하기는 하였지만, 협정체결에는 이르지 못했다. 1936년 상선에 대한 잠수함 공격에 관한 런던의정서​18)​는 각국에 의해 상선에 대한 공중작전에도 적용 가능한 것으로 간주되었다.​19)

 ​  제2차 세계대전 이후 기타 국제협정(1949년 제네바 제4협약, 1954년 헤이그 문화재협약, 1977년 제네바협약 제1추가의정서 및 1981년 국제연합 재래식무기협약)의 일부 조항들도 공전의 특징에 대해 명백히 또는 암시적으로 밝히고 있다. 이러한 사실은 육전이나 해전의 경우와는 달리 공전에 적용될 공식적인 협정이 없다는 것을 의미하는 것이지만, 공전에 관한 각종 조약의 조항들과 더불어 무력분쟁법에 기초한 일반원칙들도 실제 적용 가능한 것으로 이해된다.​20)

​ Ⅲ. 하버드 매뉴얼과 공전의 법적 규제

  1. 매뉴얼의 채택


  가. 채택 과정
  국제법 학자 및 정부전문가들의 수 차례에 걸친 비공식 협의 이후, 2003년 하버드대학교 ‘인도주의 정책과 분쟁 연구’(Humanitarian Policy and Conflicts Research : HPCR) 프로그램은 공전 및 미사일전에 관한 현존하는 법의 재확인과 관련한 다년간의 연구를 시작하였다. 본 프로젝트의 시초는 HPCR과 스위스 정부가 2003년 1월에 공동으로 조직했던 ‘국제인도법에 대한 현재의 도전에 관한 제1차 고위급 전문가회의’(소위 ‘알라바마 1 회의’)였다. 회의에 참석한 주요 정부 대표자들의 권고는 하이테크전에 적용되는 현 무력분쟁법에 있어서의 잠재적인 격차를 다룰 작업이 필요하다는 것이었다. HPCR이 이러한 새로운 프로젝트의 적임자로 선정되었다.​21)

 ​  주요 정부 및 ICRC 대표와 협의한 후 HPCR은 각국 정부의 민간 및 군사분야에서 선정된 전문가들과 ICRC에서 차출된 인원 등 약 30명의 국제적인 석학들로 이루어진 전문가그룹을 소집했으며, 이들 모두는 순수한 개인자격으로 프로젝트에 참여했다. 전문가그룹의 첫 회의는 하버드대학교에서 개최되었으며, 행동계획(Paln of Action)이 채택되었다. 그리고 이 회의에서 20개의 주제가 선정되었고 그에 맞는 각 전문가가 연구자료에 따라 배정되었다. 전문가그룹은 연구자료들을 검증하고 법적인 문제를 논의하기 위해 여러 번 회합을 가졌다. 자료들에 대한 자세한 검증 후에 전문가그룹은 2006년 브뤼셀에서 HPCR 초안을 작성하였으며,​22)​ 최종 텍스트는 2009년 5월 15일 베른에서 완성되었다.​23)

 ​  나. 채택 배경
  (1) 기존 규범의 재확인 및 발전 필요성 제기
  구속력있는 성문의 공전법규는 존재하지도 않거니와 관습적 지위의 공전 관련 규범도 길게는 100년, 짧게는 50년이 넘은 것들이다. 따라서 이러한 규범들은 과학과 기술의 급속한 발달에 힘입은 전투수단과 방법이 획기적으로 변화되고 개선된 오늘날의 무력분쟁에 그대로 적용하기에는 문제가 있다. 따라서 그 이후의 관습법의 발전에 비추어 기존 규범이 계속 유효한지 평가해 볼 필요가 있었다.


  기존 규범들 중에는 이미 그 실효성을 상실했거나 변화된 현실에 적용하기 위해서는 재확인하여 발전시켜야 할 것도 있었다. 비록 채택 당시 발효되지는 못했지만 당시의 관습법을 반영했던 일부 내용들은 오늘날에도 여전히 신뢰할 수 있는 지침으로 확립되었다고 볼 수 있는 반면, 다른 한편으로는 기존 규범들 중 오늘날의 공전에 적용되기에는 불합리하거나 새로운 관습법의 발달로 더 이상 유효성을 지속하기가 어려운 규정들도 있으며, 기존에는 예상하지 못했던 새로운 양상의 공전을 규율하기 위한 새로운 규범의 창설도 요구되었다. 따라서 기존규범을 검토하여 현재에도 적용 가능한 내용을 재확인하고 새로운 반영이 필요한 규범들을 발전시키기 위한 계기가 요구되었던 것이다.​24)


  (2) 해전법규 발전의 영향
  ‘1982년 유엔해양법협약’(해양법협약)의 채택으로 인한 해양질서의 근본적 변화는 필연적으로 전통적 해전법규에 상당한 영향을 미칠 수밖에 없었다.​​25)​ 국가의 주권 및 관할권에 종속되고 있던 수역의 확대와 기존 해양법규에서 인정되지 않든 새로운 수역의 창설은 해상무력분쟁에 적용되는 전통적 규칙들을 이들 수역들에 적응시켜야 하는 문제를 야기했다.


  교전국의 적대활동이 금지되고 중립국의 감시 및 통제가 요구되는 수역의 확대는 교전국으로 하여금 동 수역을 이용하여야 할 필요성을 증가시킬 것이며, 그에 따라 동 수역을 이용하기 위한 시도를 할 수 밖에 없을 것이고, 중립국은 중립의무의 준수와 자국 안전의 확보를 위해 교전국의 이러한 행위를 방지하고자 할 것이다. 이러한 교전국과 중립국간 이해의 충돌은 분쟁수역을 확대시키고 중립국을 분쟁에 끌어들이는 등 양자간의 긴장을 고조시킬 것이다.​26)

  따라서 교전국과 중립국의 행위준칙을 제시하고 분쟁발생의 사전예방을 위해서는 장차 발생될 모든 경우에 적용될 수 있는 종합적인 조치를 강구할 수는 없지만 전쟁이 발발할 경우 적용할 수 있는 일반적 규칙을 마련할 필요가 제기되었는바, 이에 국제사회는 1995년 ‘해상무력분쟁에 적용될 국제법에 관한 산레모 매뉴얼’(1994, 산레모 매뉴얼)​27)​을 채택했다. 동 매뉴얼 대부분의 규칙들은 시간이 흐르면서 해양각국들의 지지를 받고 있다. 이러한 해전법규의 발전은 통일된 공전법규의 제정 필요성을 확인시켰을 뿐만 아니라 그러한 작업을 촉진시키는 자극제가 되었던 것이다.

  (3) 통일된 공전법전 제정 필요
  기존 공전법규들은 여러 국제문서들에서 단편적이며 중복적으로 산재해 있어 그 내용에 대한 체계적이고 종합적인 이해가 어려웠다. 그리고 공전법규가 불명확한 상황에 있었음에도 대부분의 국가들은 실무적 필요에서 공전에 관한 군사교범을 제정하여 시행하고 있다.
  문제는 이들 매뉴얼들이 각국의 독자적 연구와 법해석에 의한 것으로 국제적인 통일성을 갖지 못하고 있다는 것이다. 기존의 전통적인 공전법규가 충분하지 못한 상황에서 그리고 공전을 지도할 법적 기준이나 원칙이 구체적으로 확립되지 못한 상황에서 개별국가들이 자국의 안보정책에 따라 현실적 문제의 해결에 초점을 두고 아전인수적으로 군사교범을 작성하여 이를 타국과의 관계에 적용하고 주장하는 것은 통일적인 국제법의 형성 및 집행을 어렵게 하고 국가마다 적용하는 법기준이 다름으로 인해 불필요한 분쟁과 갈등을 일으킬 우려도 많다.​28)

​   따라서 항공 작전 및 전투를 수행하는 일선 지휘관들의 지휘부담을 해소하고, 사태 및 분쟁의 전개를 예상 가능토록 하며, 행위의 합법성을 객관적으로 검증할 수 있는 통일된 공전법규가 필요하다. 이렇게 제정된 공전법규는 각국의 공전교범을 지도하고 각국이 준수해야 할 국제적 기준을 제시하여 궁극적으로 분쟁을 예방하고 실제 분쟁이 발생했을 경우 이를 인도화하여 분쟁희생자의 보호에 중요한 지침이 될 것이다.​29)


  2. 매뉴얼의 내용 및 특징


  가. 내용
  하버드 매뉴얼은 국가관행상의 빈도와 확립된 규범의 수에 따라 내용량에 차이가 있는 24개 部(section), 총 175개 項(rule)으로 구성되어 있다. 공전규범의 핵심내용에 따라 각 部를 설정한 후 이와 관련된 소주제를 중심으로 몇 개의 節로 나누어 전통적인 공전법규와 국가관행을 존중하면서도(재확인) 변화된 환경에도 적용할 수 있는 새로운 규정들을 추가하고 있다(발전). 대부분의 部는 공전 및 미사일전을 포함한 무력분쟁 전역에 걸쳐 적용될 수 있는 총칙(General Rules)과 공중작전과 미사일전에 맞추어진 세부규칙(Specific Rules)으로 나누어져 있다. 동 매뉴얼의 체계 및 주요내용은 다음 <표 1>과 같다.​

​<표. 1> 하버드 매뉴얼의 체계 및 주요내용

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  나. 주요특징
  (1) jus ad bellum 관련 규정 미포함
  오늘날 채택되고 있는 대부분의 무력분쟁법은 jus in bello(전쟁수행과정에서의 합법성)과 jus ad bellum(전쟁개시의 정당성) 측면 모두를 통합적으로 반영하는 것이 일반적이나, 하버드 매뉴얼은 특이하게도 후자를 포함하지 않는다는 것을 명시적으로 밝히고 있다.
  매뉴얼은 적대행위시(jus in bello) 작전적 사용을 위해 작성되었다면서 전쟁의 정당성(jus ad bellum), 특히 침략, 무력공격 및 자위권 문제는 다루지 않았음을 명시하고 있다. 그러면서 jus in bello의 기본원칙은 교전당사국이 전쟁의 정당성(jus ad bellum)에 대해 어떠한 입장을 가지고 있는지를 고려하지 않고 모든 교전당사국에게 동등하게 적용되며, 매뉴얼이 유엔 헌장 제7장에 따라 안전보장이사회가 채택한 강제적인 결정을 침해하지 않는다는 점을 강조하고 있다.​30)


  (2) 헤이그법과 제네바법의 수렴
  하버드 매뉴얼은 헤이그법(적대행위에 있어서의 전투수단과 방법의 규제에 관한 법)과 제네바법(무력분쟁의 희생자 보호에 관한 법)을 수렴하고 있다. 매뉴얼 전반부의 무기, 공격 등이 전자에 해당한다면 후반부의 민간인/민간물자, 의료요원과 부대, 문화재 및 자연환경 등의 보호 등은 후자에 속한다. 


  무력분쟁법에서 헤이그법과 제네바법의 수렴은 분쟁희생자의 인도적 보호를 위해서는 양자가 불가분의 일체적 관계에 있다는 인식을 반영한 것으로, 순수한 의미에 있어서의 국제인도법으로 볼 수 있는 제네바법의 확충이라는 점에서 중요한 의의가 있다.​​31)

​ 이는 군사목표물에 한정되지 않는 대량파괴무기의 기술적 발달과 새로운 형태의 공격으로부터 희생자를 보호하기 위해서는 전투수단과 방법의 규제에 관한 새로운 규정이 필요하다​32)

 ​ 는 것을 인정한 결과이다.

  (3) 군사목표 개념의 명확화 및 구체화
  기존의 공전법규와 비교하여 동 매뉴얼의 주요한 새로운 특징적 요소는 ‘군사목표’(military objective) 개념을 명확화하고 구체화한 것이다. 이는 공중폭격은 군사목표물에 대해서만 행해져야 한다고 규정하고 있는 헤이그 공전규칙안 제24조(1)에서 유래한 것으로 이미 국제관습법적 지위를 인정받고 있다.


  매뉴얼은 총칙에서 군사목표물로 인정하기 위해서는 성질, 위치, 용도 및 사용 등 4가지 기준에 의해 평가되어야 함을 규정(규칙22)한 후, 항공기는 오직 군사목표물이 될 때에만 공격대상이 되며(규칙 23), 여타의 적항공기가 군사목표물이 되는 행위를 구체적으로 열거하고 있다(규칙27​33)​). 또한 군사목표물로 인정되기 위해서는 군사활동에 효과적으로 기여하여야 하고, 전면적 혹은 부분적 파괴⋅포획⋅무력화가 당시 상황에서 명확한 군사적 이익을 가져오는 것을 충족하는 활동에 종사하고 있는가 하는 점이 핵심임을 강조하고 있다. 

  (4) 제한구역 및 비행금지구역의 인정 및 제한
  과거 해전에서 교전국들은 공해상에 제한수역을 설정하여 타국의 이용을 제한해왔다.​34)​ 산레모 매뉴얼 채택을 위한 전문가회의에서 제한수역에 관한 규정을 명문화하는 것이 그러한 수역이 합법적이라는 신념을 조장하지는 않을까하는 우려도 제기되었지만, 제한수역이 현재에도 설정되고 있을 뿐만 아니라 향후에도 계속해서 사용될 것이므로 이를 명확하게 하는 것이 실제적으로 유용하다고 판단, 제한수역 설정의 남용과 당해수역 내에서의 국제인도법 위반행위를 방지하기 위해 일정한 기준과 제한을 도입했었다.


  하버드 매뉴얼도 관행적으로 설정되어 오던 제한구역(exclusion zones)과 비행금지구역(no-fly zones)을 명문화하였다. 비행금지구역의 합법성은 심각할 정도로 문제되지 않는 반면, 제한구역의 합법성은 제2차 세계대전에서의 국가관행에서 논쟁적인 문제였다. 사실 과거 국제적 무력분쟁에서 설정되어 강제된 대다수 ‘구역’(전쟁구역, 금지구역 등)들은 규제되지 않은 전투로 귀착되었기 때문에 국제적 무력분쟁에 적용되는 법을 위반하는 것이었다. 하지만 1990년대 이래 제한구역은 점차 수락되었으며 정도는 다르지만 군사교범 및 여타 문서에서 합법적인 전투방법으로 승인되었다.​35)

   그렇지만 교전당사국은 제한구역과 비행금지구역을 설정함으로써 국제적 무력분쟁에 적용되는 법의 의무로부터 면제되는 것은 아니며, 규제되지 않는 공중 및 미사일 공격을 위한 구역 지정은 금지된다(규칙105).​36)​ 교전당사국이 국제공역에서 제한구역을 설정할 경우 ①제한구역 내외에는 국제적 무력분쟁에 적용되는 법규들이 동일하게 적용되며, ②제한구역의 면적, 위치, 기간과 부과되는 조치들은 군사필요성에 의해 합리적으로 요구되는 것을 초과해서는 안되고, ③제한구역의 개시, 지속기간, 위치, 범위와 그것에 부과한 제한사항들은 모든 이해관계자들에게 적절히 공지되어야 하며, ④제한구역의 설정은 중립국 영공을 둘러싸거나 그 접근을 완전히 막아서는 안되고, ⑤중립국의 EEZ, 대륙붕, 특히 인공섬⋅장비⋅구조물 및 안전지대 등의 합법적인 사용에 대해 적절히 고려하여야 한다(규칙107).


  그리고 교전공역에서 비행금지구역을 설정할 경우 ①자국 또는 적국 공역에 설정하여야 하며(규칙108, 국제공역에는 설정 금지), ②비행금지구역의 개시, 기간, 위치 및 범위는 모든 관련 국가와 기구에 적절히 공지되어야 하고(규칙109), ③허가없이 비행금지구역에 진입하는 항공기에 대해서는 공격이 가능하지만 예방조치와 구별원칙에 따라야 한다(규칙110).​37)


  (5) 공전에서의 자연환경의 보호 강조
  매뉴얼은 전투수단과 방법의 제한으로 악의적인 자연환경 파괴를 금지하고 있다(규칙88). 또한 공중 또는 마시일 작전을 계획하고 준비할 시 자연환경에 대해 적절히 고려하여야 한다고 규정하고 있다(규칙89). 이는 공전법규에서 자연환경 보호문제를 직접적으로 다루고 있는 최초의 규정으로 기존 법규와 비교해 본 매뉴얼의 중요한 발전의 하나이다.


  ‘악의적’이라는 것은 행해진 고의적인 조치가 악의적인 동기에서 나온 파괴를 의미한다. 즉 긴박한 군사필요성의 고려에 의해 정당화되지 않는 조치이다. 주목할 만한 사례인 아마조강 유역, 발틱해 또는 슈바르츠발트(독일 서남부지대의 삼림지대)와 같은 전 생태계의 파괴가 이에 해당된다. 그리고 자연환경에 대한 악의적인 공격의 금지는 자연환경에 대한 여타의 직접적인 공격이 허용된다는 것을 의미하는 것도 아니고, 기대되는 군사적 이익과 비교할 때 자연환경에 대한 초과적인 부수적 피해를 야기할 것으로 예상되는 군사목표물에 대한 공격이 받아들여져야 한다는 것을 의미하는 것도 아니다.​38)

 

  또한 공중 및 미사일 작전은 자연환경에 대해 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 따라서 공중 또는 미사일 작전을 계획하고 수행하는 자는 표적을 분석하는 동안 이 점을 유념하여야 하며, 자연환경에 대한 적절한 고려와 지속적인 보호가 요구된다. 하지만 이것이 공중 또는 미사일 작전의 모든 환경적 영향의 사전분석을 요구하는 것은 아니다. 공격을 계획하는 자는 계획시 합리적으로 이용할 수 있는 자연환경에 대한 정보를 고려하면 된다.​39)

 


  (6) 무인항공기의 군용항공기로서의 지위 인정
  매뉴얼은 항공기를 “유인 또는 무인에 관계없이 대기에서 공기의 반응을 기반으로 양력을 얻으며, 고정익이나 회전익을 가진 모든 운송수단을 뜻한다”고 규정하고 있으며(규칙1(d)), 군용항공기에 대해서는 ①일국의 군대에 의해 운용되고, ②그 국가의 군 표식을 하고 있으며, ③군 구성원에 의해 지휘되고, ④정규 군율에 복종하는 승무원에 의해 통제, 탑승 또는 사전에 프로그램된 항공기라고 정의하고 있다(규칙1 (x)).​40)

​   이 정의는 일반적으로 국제관습법을 반영하고 있는 것으로 간주되는 헤이그 공전규칙안에 기초하고 있다. 공전규칙은 제3조에서 “군용항공기는 그 국적 및 군사적 성질을 표시하는 외부표식을 게시하여야 한다”, 제14조에서 “군용항공기는 그 국가의 군무에 관하여 정식으로 임명되거나 또는 군무에 편입된 자의 지휘하에 있으며, 그 승무원은 군인이어야 한다”고 규정하고 있다.​41)

  그렇지만 매뉴얼은 공전규칙과는 달리 반드시 유인이어야 함을 규정하고 있지는 않다. 공전규칙이 ‘승무원은 군인이어야 한다’고 함으로서 항공기에는 승무원이 탑승해야만 함을 의미하고 있는 반면에 매뉴얼은 ‘정규 군율에 복종하는 승무원에 의해 통제, 탑승 또는 사전에 프로그램된’ 이라는 조건에서 알 수 있듯이 반드시 승무원이 탑승해야 하는 것은 아니라고 하고 있다.
  군용항공기에 무인항공기가 포함된다는 것은 군용항공기에 적용되는 모든 규정들이 무인항공기가 성질 또는 기타 기준에 의해 군사목표물로 인정된다면 이에도 적용된다는 것을 나타내는 것이라고 볼 수 있다. 

  3. 매뉴얼의 법적 의의


  하버드 매뉴얼은 교전규칙의 발전, 각국 군사교범의 작성, 훈련과정의 준비 그리고 무엇보다도 전투작전에서 실제적인 군대의 행위에 소중한 자산으로 기여할 것이다. 또한 실용적이고 강제력있는 법률을 통해 지휘관에게 법적 조언을 하고, 법적 텍스트를 초안하며, 군사훈련의 법적 모듈을 계획하는 군법무관에게 지침을 제공할 것이며, 군지휘관들이 실제 작전환경에서 동 매뉴얼을 이용해 의사결정을 더욱 쉽게 할 수 있게 하고 그러한 필요가 생길 때 조언을 구할 수 있을 것이다. 그리고 지휘관들이 급박한 상황에서 판단을 해야 할 때 좀 더 자신감을 가질 수 있게 할 것이다.​42)

​   이러한 법적 의의에도 불구하고 동 매뉴얼은 강제적인 구속력을 갖지 못하는 soft law일 뿐이다. 매뉴얼 기초자들은 각국의 능력과 정책의 차이로 공전법규에 대한 다양한 입장이 존재하고 있고 아직 이를 통일적으로 조정하거나 합의를 이끌어 내지 못하는 국제사회의 현실에 비추어 볼 때 이를 조약 초안으로 보는 것은 시기상조다. 또한 매뉴얼은 규정의 이행과 집행수단 및 그 위반에 대한 책임에 대해서는 아무런 언급을 하고 있지 않다.


  그리고 매뉴얼은 공전 미사일정에 적용되는 현존하는 법(lex lata)을 재확인하는 것을 목적으로 하고 있기 때문에 여타의 조약 및 국제관습법에서 유래한 내용들을 담고 있을 뿐 현존하는 법을 변경하기 위한 ‘있어야 할 법’(lex ferenda)에 기초한 어떠한 시도도 없었다.​43)

 ​ 이는 향후 하버드 매뉴얼을 조약화할 경우 반드시 보완 및 발전되어야 할 부분이다.

 
Ⅳ. 결언

  무력분쟁에서 공중 전력의 중요성과 그 역할은 매우 빠른 속도로 증대되어 왔음에도 불구하고 육전이나 해전의 경우와는 달리 독립적인 공전법규의 마련에 대한 논의는 과거부터 현재까지 활발하지 아니하였으며, 국가들의 광범위한 지지를 이끌어내지 못하였다고 평가된다. 그 결과 현재 공전에 대한 명확하고 독립적인 규범체제는 존재하지 않는다. 대신 공중작전이 육전이나 해전에 영향을 미치는 경우에 한정하여 육전법규 및 해전법규에서 규정되는 방식으로 분산적으로 규정되고 있는 것이 현실이다.​44)​  앞서 제2장에서 살펴본 바와 같이 공전을 규제하기 위해 강제적 효력을 갖는 공전법규의 채택을 위해 국제사회가 노력하지 않은 것은 아니지만, 각국의 입장 차이와 항공기술의 급격한 발전으로 인해 적시적인 국제규범을 확립하지 못한 채 국제관습법의 적용이나 타 교전법규의 준용에 기댈 수밖에 없었다. 따라서 항공작전을 수행하는 전투원이나 대원들의 규범 준수의식도 강력하지 못했고 현실 작전에서의 준수실태도 효과적이지 못했었다.


  이러한 현실을 타개하고 공전의 합법성 보장을 위한 가이드라인을 제시하여 분쟁에서의 인도적 참상을 예방하기 위해서는 공전만이 갖는 특수성을 충분히 반영한 성문의 공전법규가 채택되어야 할 것이다. 또한 무기체계의 발달로 인한 무인항공기의 등장과 이를 이용한 전, 평시 군사작전이 급격하게 증가하고 있는 현실에서 무인항공기에의 무력분쟁법 적용 여부 및 적용 내용(범위) 등을 포함한 새로운 규범도 요청되고 있다. soft law로서의 비구속적 효력을 갖고 있는 하버드 매뉴얼을 조약화하는 것만으로도 많은 문제들을 해결할 수 있을 것이며, 채택과정에서의 추가 논의를 통해 필요한 부분을 보완한다면 완벽하지는 않더라도 공전을 실효적으로 규제할 수 있는 공전법규가 확립될 것이다. 

​1)​이민효, 무력분쟁과 국제법, 연경문화사, 2009, p.14.

2)​ Ibid., p.15.

3)​ 공전법규란 공중에서의 전투와 지상군 및 해군과의 협동작전 및 공군이 독자적으로 행하는 전략적 공격 등에 적용되는 국제법상의 규칙이다.

4)​ 1995∼1996년 코소보전에서는 항공력의 위력에 힘입어 아예 지상군이 투입되지 않고도 정치적 목표가 달성되어 전쟁이 종결되었다. 연합군은 약 1,100여대에 이르는 항공력으로 세르비아의 군사활동을 차단, 저지, 무력화시키면서 압박하였다. 세르비아군은 코소보에 거주하고 있는 알바니아계 주민들을 몰아내고자 주로 야간에 재래식 전력을 이용하여 살육과 테러공격을 조직적으로 감행하였다. 알바니아계에 대한 인종청소 작전이었다. 하지만 국제사회는 인도주의적 차원에서 이같은 만행을 규탄하고 이를 저지하기 위한 연합작전을 수행하였는데 주로 나토의 항공력을 이용하여 세르비아계의 군사행동을 차단하고 응징하였다. 세르비아 지도부는 다국적군의 항공력 앞에 더 이상 군사활동을 지속할 수 없음을 인식하고 협상테이블로 나와 강화조약에 서명하고 코소보로부터 군대를 철수시켰던 것이다. 홍성표, “21세기 항공우주력의 역할증대와 항공작전법,” 국방대학교 교수논총, 제34집, 2003. 12, p.208.

5)​ 김형구, "현행 공전법규체제와 전쟁법의 기본원칙의 적용," 인도법논총, 제31호, 2011. 12, p.56.

6)​ 이민효, op. cit., p.170. 18세기 이후 무력분쟁법이 발달한 이유로는 다음의 요인들이 주장된다. 첫째, 종교의 차이에 대한 관용성의 발달로 인하여 이교도에 대한 무권리의 선언과 같은 관행이 자취를 감추었다. 둘째, 프랑스 혁명 시에 혁명정부가 채택한 국민개병제도는 유럽 전역에 보급되었으며, 이것은 군대의 질을 향상시키고 잔인성과 만행을 감소시키는데 현저히 이바지하였다. 셋째, 산업혁명 이래 자본주의 경제의 진전에 따라 사람과 물자의 교류가 빈번해지고 국제교역의 원활한 운행을 확보하기 위한 경제적, 인도적 고려가 필요하게 되었다. 특히 중립국 상업의 보호를 위한 교전국에 대한 중립국의 간섭은 전쟁수단을 제한하는 법규의 발달을 촉진하는 유력한 원인이 되었다. 이한기, 국제법강의, 박영사, 2006, p.729.

7) ​김형구, op. cit., p.56.

8)​ 해군본부(역), 전쟁법규집, 1988. 8, p.51.

9)​ 김형구, op. cit., p.57.

10)​ 천경훈, “헤이그 공전규칙안(1923)에 관한 연구,” 공군법률논집, 제4집, 통권 제18호, 2000. 4, p.86 참조.

11)​ 해군본부(역), op. cit., pp.140-141.

12)​ 김형구⋅남구현, “현대전 양상변화에 따른 공중작전의 국제법적 동향과 과제,” 공군법률논집, 제19집 제2호, 2015. 4, p.313.

13)​ 자세한 설명은 D. Schindler & J. Toman(ed.), The Law of Armed Conflicts, Sijthoff & Noordhoff/Henry Dunant Institute, 1981, pp.207-217 참조.

14)​ 김형구⋅남구현, op. cit., p.313, 주27)

15)​ 군용항공기의 표식은 될 수 있는 대로 크고 위⋅아래 및 옆에서도 볼 수 있어야 하며, 비행 중에 변경할 수 없는 고착된 것이어야 한다(동 제7조). 또한 이 표식은 타국에 통고되어야 하며, 개전 시 또는 전쟁 중에 변경할 경우 가급적 빠른 시간 내에 그리고 늦어도 자국의 전투부대에 통지할 때까지는 이를 모든 국가에 통지하여야 한다(동 제8조).

16)​ 박관숙⋅최은범, 국제법, 문원사, 1998, p.375.

17)​ 이한기, op. cit., p.752. 

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중국은 대만해협 위기시 미국에 대응할 수 있는 충분한 A2/AD전력을 가졌는가? 김 덕 기(공주대 안보과학대학원 교수, 해양전략연구소 선임연구위원) I.시작하면서 ​ 2018년은 중국이 1958년 대만 소유인 진먼다오(金門島/Quemoy)·마주다오(馬祖島/Matsu)를 강압외교의 수단인 무력으로 점령하기 위해 위기를 일으킨 지 60년이…
공지 제39호(6-7월) Written by 라미경(순천향대) | 07-05 | 947 북극해 글로벌거버넌스와 국제협력 인기글첨부파일
​출처 - ​유준구(2012), 북극해 거버넌스 현안과 과제, 국립외교원 외교안보연구소 ​ ​ 북극해 글로벌거버넌스와 국제협력 ​ 라미경(순천향대) ​ 1. 들어가기 ​ ​ 최근 기후변화로 북극해의 빙하가 녹으면서, 러시아 북쪽과 북대서양, 북태평양을 잇는 항로를 이용할 수 있게 되자 …
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